On March 1, 2024, the Government of Canada unveiled two new foreign investment policies relating to the interactive digital media sector: one relating to national security reviews and the other to cultural investment reviews.
The policies define “interactive digital media” (“IDM”) as, without limitation, “digital content and/or an environment in which users can actively participate or that facilitates collaborative participation among multiple users for the purposes of entertainment, information or education, and commonly delivered via the Internet, mobile networks, gaming consoles or media storage devices.”
In the context of national security, this broad definition captures, for instance, video games (including online gaming and consoles) and technology platforms that can be used for entertainment, education, training, and e-commerce (including some mobile apps and virtual and/or extended reality devices). Cultural activities likely to fall within the IDM sector are potentially more narrow and include, for instance, PC gaming, console gaming, cloud gaming, mobile gaming, and some immersive technology/augmented reality.
In an accompanying joint statement from the Honourable François-Philippe Champagne, Minister of Innovation, Science and Industry, and the Honourable Pascale St-Onge, Minister of Canadian Heritage, the ministers noted:
While Canada continues to welcome foreign direct investments that support the growth of the sector, the Government of Canada recognizes that hostile state-sponsored or state-influenced actors may try to leverage foreign investments in the interactive digital media sector to spread disinformation and manipulate information. The government also recognizes the importance of ensuring the presence of distinct Canadian-owned and Canadian-created intellectual property that allows for the creation of Canadian stories and cultural products.
While the new policies do not appear to be a radical change from the existing approach to investments in the IDM sector, they signal that heightened scrutiny of foreign investments in the IDM sector will be ongoing.
National Security Policy Statement
The Policy Statement on Foreign Investment Review in the Interactive Digital Media Sector sets out the government’s approach to considerations of national security matters in the IDM sector (the “National Security Policy Statement”).
By way of background, in Canada, when the Minister of Innovation, Science and Industry has reasonable grounds to believe that an investment by a non-Canadian could be injurious to national security, the Governor in Council may make an order for the review of the investment on national security grounds (a “national security review”).
In the National Security Policy Statement, the Government of Canada has declared that it will consider the following factors when assessing whether an investment in a Canadian business in the IDM sector is injurious to national security:
- The reach and audience of the product’s content;
- Whether the products have online elements (such as in-game chat logs, in-game purchases, and microphone/camera access);
- The nature and extent of the investor’s ties to a foreign government;
- Whether the Canadian business is likely to be used as a vehicle by a foreign state to propagate disinformation or censor information in a manner that is inconsistent with Canadian rights and values through the investment;
- The composition of the board of directors of the Canadian business; and
- The degree of control or influence the investor would likely exert on the Canadian business, including its products’ content.
The stated impetus for the enhanced scrutiny is the alleged heightened risks of state-sponsored or influenced actors propagating disinformation or manipulating information in a manner that is injurious to Canada’s national security. By manipulating information, the National Security Policy Statement means, among other things, the omission of facts, inauthentic amplification of narratives, doctored audio/visual content, trolling, and efforts to censor or coerce self-censorship of information.
Because the IDM sector will be subject to enhanced scrutiny under the Investment Canada Act, non-Canadian investors are encouraged to consult the Investment Review Division at least 45 days in advance of implementing any investment in the IDM sector.
Cultural Business Policy Statement
In addition to the National Security Policy Statement, the Government of Canada also published a Policy Statement on the benefit reviews of Foreign Investments in Cultural Businesses in the Interactive Digital Media Sector under the Investment Canada Act (the “Cultural Business Policy Statement”). The Cultural Business Policy Statement states that non-Canadians seeking to invest in businesses in Canada’s IDM sector that own or create intellectual property can expect to be subject to strict undertakings.
Whereas the National Security Policy Statement was motivated by concerns of information manipulation by foreign state actors or foreign state-influenced actors, the Cultural Business Policy Statement is motivated by the Government of Canada’s desire for cultural businesses in Canada to be owned by Canadians and reflective of Canadian voices, values, and national identity.
By way of background, in Canada, the Minister of Canadian Heritage is responsible for reviewing investments involving the acquisition of control or the establishment of a business engaged in activities related to national identity or cultural heritage (i.e., a business engaged in producing, publishing, distributing, selling, or exhibiting the printed word, video recordings, or audio recordings) to determine if the investment is of “net benefit” to Canada. The Minister of Innovation, Science and Industry is responsible for reviewing all other reviewable transactions.
In the Cultural Business Policy Statement, the Government of Canada has declared that it will consider the following factors when assessing whether an investment in a Canadian cultural business in the IDM sector would be of net benefit to Canada:
- The extent to which a foreign state is likely to exercise direct or indirect operational and strategic control over the Canadian business as a result of the investment;
- Whether the Canadian business to be acquired owns or creates its own intellectual property;
- The degree of competition that exists in the sector, and the potential for significant concentration of foreign ownership in the sector as a result of the investment;
- The corporate governance and reporting structure of the foreign enterprise, including whether it adheres to Canadian standards of corporate governance and Canadian laws and practices, including free market principles in its Canadian operations; and
- Whether the Canadian business to be acquired is likely to continue to operate on a commercial basis.
Additionally, for foreign investments in cultural businesses in the IDM sector that involve the creation or ownership of intellectual property, the Minister of Canadian Heritage will take the expression of Canadian voices and stories reflective of Canadian values into account as part of the net benefit review. Such investments can expect to be subject to undertakings that pertain to, among other things:
- Ensuring the creative independence of the Canadian business;
- Ensuring robust corporate governance and transparency in decision-making;
- Requirements for ongoing reporting, auditing and rights of inspection.
Conclusion
Following on the heels of the Government of Canada’s October 2022 policy statement announcing that applications for acquisitions of control of a Canadian business involved in the critical minerals sector by a foreign SOE would only be approved “on an exceptional basis”, these new policies are further evidence of the Government of Canada’s growing concern over foreign influence, especially that of non-likeminded states, in sectors it deems critical to Canada’s economic and security interests.
The unveiling of these two new policies coincides with the Standing Senate Committee on Banking, Commerce and the Economy’s ongoing study of Bill C-34 (the National Security Review of Investments Modernization Act), which, as we have set out in previous updates, will make significant changes to Canada’s national security review process for foreign investments when it is adopted in 2024, as expected.
If you have questions about the national security review process, the cultural business investment review process, or Canadian foreign investment law generally, feel free to contact any member of Fasken’s Competition, Marketing & Foreign Investment group or its National Security Group directly. Our lawyers have significant experience advising clients on all aspects of foreign direct investment, including the emerging national security realities now associated with it.
Please note that the information and guidance in this blog post do not constitute legal advice and should not be relied on as such.
Le Canada soumettra les investissements dans les médias numériques interactifs à un examen plus approfondi
Le 1er mars 2024, le gouvernement du Canada a dévoilé deux nouvelles politiques en matière d’investissements étrangers dans le secteur des médias numériques interactifs : l’une portant sur les examens relatifs à la sécurité nationale et l’autre sur les examens des investissements culturels.
Les politiques définissent les « médias numériques interactifs » (les « MNI ») comme, notamment, « le contenu et/ou les environnements numériques dans lesquels les usagers participent activement, ou qui encouragent la participation de plusieurs usagers à des fins de divertissement, d’information ou d’éducation. Ceux-ci sont, en général, disponibles via l’internet, les réseaux mobiles, les consoles de jeux ou les dispositifs de stockage multimédia. ».
Dans le contexte de la sécurité nationale, cette définition large englobe, par exemple, les jeux vidéo (y compris les jeux en ligne et les jeux de console) et les plateformes technologiques qui peuvent être utilisées à des fins de divertissement, d’éducation, de formation et de commerce électronique (y compris certaines applications mobiles et certains appareils de réalité virtuelle et/ou augmentée). Les activités culturelles susceptibles de relever du secteur des MNI sont potentiellement plus restreintes et comprennent, par exemple, les jeux sur PC, les jeux de console, les jeux en nuage, les jeux mobiles et certaines technologies immersives ou de réalité augmentée.
Dans une déclaration commune en annexe de l’honorable François-Philippe Champagne, ministre de l’Innovation, des Sciences et de l’Industrie, et de l’honorable Pascale St-Onge, ministre du Patrimoine canadien, les ministres ont affirmé :
Bien que le Canada continue d’être ouvert aux investissements étrangers directs qui appuient la croissance du secteur, le gouvernement du Canada reconnaît qu’un acteur parrainé ou influencé par un État hostile pourrait essayer de tirer parti des investissements étrangers dans le secteur des médias numériques interactifs pour propager la désinformation et manipuler l’information. Le gouvernement reconnaît aussi qu’il faut assurer la présence d’une propriété intellectuelle distincte, détenue et créée par des Canadiens, qui rendrait possible la création de récits et de produits culturels canadiens.
Bien que les nouvelles politiques ne semblent pas constituer un changement radical par rapport à l’approche actuelle des investissements dans le secteur des MNI, elles indiquent que les investissements étrangers dans le secteur des MNI feront l’objet d’un examen plus approfondi.
Énoncé de politique sur la sécurité nationale
L’énoncé de politique sur l’examen des investissements étrangers dans le secteur des médias numériques interactifs définit l’approche du gouvernement en ce qui concerne les questions de sécurité nationale dans le secteur des MNI (l’« énoncé de politique sur la sécurité nationale »).
Rappelons qu’au Canada, lorsque le ministre de l’Innovation, des Sciences et de l’Industrie a des motifs raisonnables de croire qu’un investissement par un non-Canadien pourrait porter atteinte à la sécurité nationale, le gouverneur en conseil peut prendre un décret pour examiner l’investissement pour des motifs fondés sur la sécurité nationale (un « examen relatif à la sécurité nationale »).
Dans l’énoncé de politique sur la sécurité nationale, le gouvernement du Canada a déclaré qu’il prendrait en compte les facteurs suivants pour déterminer si un investissement dans une entreprise canadienne du secteur des MNI porte atteinte à la sécurité nationale :
- la portée et le public cible du contenu;
- la présence d’autres éléments en ligne (par exemple, registres de clavardage, achats intégrés, accès au microphone ou à la caméra);
- la nature et l’étendue des liens de l’investisseur avec un gouvernement étranger;
- la propension de l’entreprise canadienne à être utilisée par l’État étranger en question afin de propager la désinformation ou [d’]imposer une censure incompatible avec les droits et les valeurs des Canadiens;
- la composition du conseil d’administration de l’entreprise canadienne;
- le degré de contrôle ou d’influence que l’investisseur serait susceptible d’exercer sur l’entreprise canadienne, y compris le contenu de ses produits.
Cette surveillance renforcée est justifiée par le risque accru que des acteurs parrainés ou influencés par un État propagent de la désinformation ou manipulent l’information d’une manière qui porte atteinte à la sécurité nationale du Canada. Par « manipulation de l’information », l’énoncé de politique sur la sécurité nationale entend, entre autres, l’omission de faits, l’amplification inauthentique de récits, du contenu audio ou visuel falsifié, le trollage, et la censure ou la contrainte à l’autocensure de l’information.
Étant donné que le secteur des MDI fera l’objet d’un examen plus approfondi en vertu de la Loi sur Investissement Canada, le gouvernement du Canada encourage fortement les investisseurs non canadiens à consulter la Division de l’examen des investissements au moins 45 jours avant d’effectuer tout investissement.
Énoncé de politique sur les entreprises culturelles
En plus de l’énoncé de politique sur la sécurité nationale, le gouvernement du Canada a aussi publié un énoncé de politique concernant les examens relatifs à l’avantage net des investissements étrangers dans les entreprises culturelles du secteur des médias numériques interactifs en vertu de la Loi sur Investissement Canada (l’« énoncé de politique sur les entreprises culturelles »). L’énoncé de politique sur les entreprises culturelles précise que les non-Canadiens qui cherchent à investir dans des entreprises du secteur des médias numériques interactifs du Canada qui possèdent ou créent des biens intellectuels peuvent s’attendre à être soumis à des engagements stricts.
Tandis que l’énoncé de politique sur la sécurité nationale a été motivé par des préoccupations relatives à la manipulation de l’information par des acteurs étatiques étrangers ou influencés par ceux-ci, l’énoncé de politique sur les entreprises culturelles découle du désir du gouvernement du Canada de voir les entreprises culturelles au Canada appartenir à des Canadiens et refléter les voix, les valeurs et l’identité nationale du Canada.
Rappelons qu’au Canada, le ministre du Patrimoine canadien est chargé d’examiner les investissements qui comportent l’acquisition du contrôle ou l’établissement d’une entreprise exerçant des activités liées à l’identité nationale ou au patrimoine culturel (c.-à-d. une entreprise qui produit, publie, distribue, vend ou affiche des documents imprimés ou des enregistrements vidéo ou audio) afin de déterminer si l’investissement est « à l’avantage net » du Canada. Le ministre de l’Innovation, des Sciences et de l’Industrie est chargé d’examiner toutes les autres opérations susceptibles d’examen.
Dans l’énoncé de politique sur les entreprises culturelles, le gouvernement du Canada a déclaré qu’il prendrait en compte les facteurs suivants afin de déterminer si un investissement dans une entreprise culturelle canadienne serait à l’avantage net du Canada :
- la mesure dans laquelle un État étranger est susceptible d’exercer un contrôle opérationnel et stratégique direct ou indirect sur l’entreprise canadienne à la suite de l’investissement;
- la création ou la possession de sa propre propriété intellectuelle par l’entreprise canadienne visée par l’acquisition;
- l’intensité de la concurrence qui existe dans le secteur, et la possibilité d’une concentration très importante de la propriété étrangère dans le secteur à la suite de l’investissement;
- la gouvernance d’entreprise et la structure de rapport de l’entreprise étrangère, y compris le respect des normes canadiennes de gouvernance d’entreprise et aux lois et pratiques canadiennes, y compris les principes du libre marché dans ses opérations canadiennes;
- la probabilité que l’entreprise canadienne visée par l’acquisition poursuive ses activités à des fins commerciales.
En outre, pour les investissements étrangers dans les entreprises culturelles du secteur des MNI qui impliquent la création ou la titularité d’une propriété intellectuelle, la ministre du Patrimoine canadien tiendra compte de l’expression de voix canadiennes et d’histoires reflétant les valeurs canadiennes dans le cadre de l’examen de l’avantage net. Ces investissements peuvent être assujettis à des engagements permettant, entre autres :
- d’assurer l’indépendance créative de l’entreprise canadienne;
- d’assurer une gouvernance d’entreprise solide et la transparence dans la prise de décision;
- des exigences en matière de rapports continus, d’audit et de droits d’inspection.
Conclusion
Dans la foulée de l’énoncé de politique d’octobre 2022 du gouvernement du Canada annonçant que les demandes d’acquisition du contrôle d’une entreprise canadienne active dans le secteur des minéraux critiques par une société d’État étrangère ne seraient approuvées que « de façon exceptionnelle », ces nouvelles politiques témoignent de la préoccupation croissante du gouvernement du Canada à l’égard de l’influence étrangère, en particulier celle d’États qui n’ont pas les mêmes idées, dans des secteurs qu’il juge essentiels pour les intérêts économiques et de sécurité du Canada.
Le dévoilement de ces deux nouvelles politiques coïncide avec l’étude en cours du Comité sénatorial permanent des banques et du commerce et de l’économie sur le projet de loi C-34 (Loi sur la modernisation de l’examen des investissements relativement à la sécurité nationale), qui, comme nous l’avons indiqué dans des comptes rendus précédents, apportera des changements importants au processus d’examen des investissements étrangers relativement à la sécurité nationale du Canada lorsqu’il sera adopté en 2024, comme prévu.
Si vous avez des questions concernant le processus d’examen relatif à la sécurité nationale, sur le processus d’examen relatif aux entreprises culturelles ou sur le droit canadien en matière d’investissements étrangers de manière plus générale, n’hésitez pas à communiquer directement avec un membre du groupe Concurrence, commercialisation et investissements étrangers ou du groupe Sécurité nationale de Fasken. Les avocats de notre groupe ont une grande expérience en matière de conseil aux clients sur tous les aspects des investissements étrangers directs, y compris les réalités émergentes qui s’y rattachent désormais.
Veuillez noter que les renseignements et les conseils figurant dans cet article ne constituent pas un avis juridique et ne devraient pas être considérés comme tels.