On June 23, 2022, Bill C-19, also known as the Budget Implementation Act, 2022, No.1 (the “BIA”), received royal assent. As discussed in our previous blog post, the BIA includes significant amendments to the Competition Act (the “Act”), including with respect to abuse of dominance, which came into force in June 2022. On October 25, 2023, the Competition Bureau (the “Bureau”) released a draft bulletin discussing its approach to the June 2022 abuse of dominance amendments (the “Draft Bulletin”). This blog post summarizes this new guidance.

By way of background, abuse of dominance under section 79 of the Act occurs when (i) a dominant firm or a dominant group of firms (ii) engages in a practice of anti-competitive acts, (iii) with the result that competition has been, is, or is likely to be prevented or lessened substantially in a market. Section 78 of the Act sets out a non-exhaustive list of examples of anti-competitive acts. Applications under the abuse of dominance provisions are heard only by the Competition Tribunal (the “Tribunal”). Where all three requirements of section 79 are met, the Tribunal may prohibit the anti-competitive conduct and may also direct the dominant firm to pay an administrative monetary penalty (“AMP”) or to take any action that is reasonable and necessary to overcome the anti-competitive effects of the conduct.

The BIA contains a number of amendments to the abuse of dominance provisions, including: (i) introducing a definition of “anti-competitive” act; (ii) expanding the list of anti-competitive acts under section 78; (iii) clarifying the factors that will be considered when assessing competitive effects; (iv) creating private rights of access to the Tribunal for abuse of dominance; and (v) increasing the potential AMPs available for a contravention of the abuse of dominance provisions.

Definition of Anti-Competitive Act

The BIA defined the term “anti-competitive act” to mean “any act intended to have a predatory, exclusionary or disciplinary negative effect on a competitor, or to have an adverse effect on competition”. Notably, jurisprudence arising from the abuse of dominance provisions historically held that an “anticompetitive act” is one that is intended to have a predatory, exclusionary or disciplinary negative effect on a competitor in a relevant market. As such, the amendments codified this previously accepted definition, and also closed an alleged “loophole” in which dominant firms could escape scrutiny when their conduct softens competition but does not have a negative effect on a competitor.

The Draft Bulletin notes that, in general, the Bureau will continue to apply its existing analysis to identify anti-competitive acts, including considering subjective evidence of intent, the reasonably foreseeable consequences of the conduct, and any pro-competitive or efficiency-enhancing justifications for the conduct.

With respect to the newly introduced section of the definition (an act intended to have “an adverse effect on competition”), the Draft Bulletin notes that this should be considered to capture “any form of conduct that has the purpose of negatively affecting the competitive process”, such as “conduct that softens competition, benefitting one or more competitors”, conduct that reduces firms abilities or incentives to compete, or conduct that makes conscious parallelism “more likely or effective” or otherwise facilitates coordination. By way of example, the Draft Bulletin notes that this may include:

  • agreements between competitors (such as licensing agreements or joint venture agreements);
  • sharing competitively sensitive information (which can include a single firm unilaterally choosing to disclose information, firms sharing competitively sensitive information in a reciprocal manner, competitively sensitive information being shared through intermediaries such as trade associations, joint ventures or pricing algorithm developers, or the use of meet-or-release clauses that result in mutual knowledge of pricing decisions);
  • contracts that reference or depend on rivals (that is, where a contract contains terms that relate to a different commercial relationship involving at least one of the two contracting parties, such as MFN clauses, price parity clauses, non-discrimination clauses or meet-or-release clauses); or
  • serial acquisitions.

Notably, this means that where an agreement was previously reviewable only under section 90.1 of the Act (the civil competitor collaboration agreements provisions), the Bureau may in some cases now choose to pursue this agreement under section 79, which provides for more significant remedies, including potentially very large AMPs. Additionally, in the context of a series of mergers (each of which may not on its own  be considered problematic under the merger review provisions of the Act), the Bureau may choose to review under the abuse of dominance provisions. The Draft Bulletin also notes that, in some cases, the Bureau may review conduct under multiple provisions of the Act simultaneously.

Finally, the Draft Bulletin states that conduct intended to harm competition may be particularly relevant in situations where several firms are jointly dominant. In this regard, the Draft Bulletin notes that joint conduct may engage the abuse of dominance provisions regardless of whether there is coordination between the jointly dominant firms. In particular, it is not necessary for there to be any agreement between firms relating to the conduct, although such an agreement may be relevant to our analysis. For example, the Draft Bulletin notes that the abuse of dominance provisions may apply to joint conduct where: (i) several firms agree to engage in anti-competitive conduct; (ii) an agreement between firms is itself anti-competitive conduct as discussed above; or (iii) a firm correctly recognizes that if it engages in anti-competitive conduct its competitors will likely reciprocate.

List of anti-competitive acts

The amendments expanded the list of anti-competitive acts in section 78 of the Act to include “a selective or discriminatory response to an actual or potential competitor for the purpose of impeding or preventing the competitor’s entry into, or expansion in, a market or eliminating the competitor from a market”.

While the Draft Bulletin recognizes that this new example may clarify the scope of section 78, it notes that the list under section 78 has always been non-exhaustive and, in the Bureau’s opinion, the abuse of dominance provisions previously applied to this type of conduct. As such, the Bureau is of the opinion that this amendment does not expand the scope of the abuse of dominance provisions.

Competitive effects factors

The amendments introduced a list of factors to be considered for the purposes determining whether a practice has had, is having or is likely to have the effect of preventing or lessening competition substantially in a market. These factors include: (a) the effect of the practice on barriers to entry in the market, including network effects; (b) the effect of the practice on price or non-price competition, including quality, choice or consumer privacy; (c) the nature and extent of change and innovation in a relevant market; and (d) any other factor that is relevant to competition in the market that is or would be affected by the practice.

Notably, the Bureau (and the courts) already considered these factors as part of its analysis under the abuse of dominance provisions. In fact, many of these factors were included in previous guidance from the Bureau. As such, similar to the expanded list of anti-competitive acts discussed above, the Draft Bulletin confirms that these amendments do not change the Bureau’s enforcement approach.

Specifically, with respect to consumer privacy, the Draft Bulletin also confirms that the Bureau does not view the introduction of “consumer privacy” in (b) to create a new, stand-alone goal or purpose for the Act (i.e. protection of privacy), but simply confirms that privacy is a relevant feature of product quality with respect to which firms may compete. 

Other Amendments

The amendments also increased the potential AMPs available for a contravention of the abuse of dominance provisions and introduced a private right of access pursuant to which private parties are now permitted to apply to the Competition Tribunal for leave to bring application under the abuse of dominance provisions (prior to this amendment, only the Commissioner of Competition could seek a remedy before the Tribunal for abuse of dominance).

The Draft Bulletin does not provide substantive updated guidance with respect to these amendments.  With respect to seeking AMPs, the Draft Bulletin confirms that the Bureau will continue to consider the same principles previously considered. With respect to the new rights of private access, the Draft Bulletin notes that its existing guidance on private access under other provisions of the Act is applicable.

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The Draft Bulleting is subject to public consultation, and feedback on the Draft Bulletin can be submitted to the Bureau any time prior to December 24, 2023. Feedback can be provided by mail or through an online feedback form.

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If you have questions about the Competition Act amendments, you can reach out to any member of Fasken’s Competition, Marketing & Foreign Investment group. Our group has significant experience advising clients on all aspects of Canadian competition law.

The information and guidance provided in this blog post does not constitute legal advice and should not be relied on as such. If legal advice is required, please contact a member Fasken’s Competition, Marketing & Foreign Investment group.

Le Bureau Publie de Nouvelles Lignes Directrices Sur L’Abus de Position Dominante

Le 23 juin 2022, le projet de loi C-19, aussi appelé la Loi no 1 d’exécution du budget de 2022 (la « LEB »), a reçu la sanction royale. Comme nous l’avons expliqué dans notre billet de blogue précédent intitulé « Significant Amendments to Competition Act Coming Soon », la LEB a apporté d’importantes modifications à la Loi sur la concurrence (la « Loi »), notamment en ce qui concerne l’abus de position dominante. Ces modifications sont entrées en vigueur en juin 2022. Le 25 octobre 2023, le Bureau de la concurrence (le « Bureau ») a publié un bulletin provisoire traitant de son approche à l’égard des modifications de juin 2022 relatives à l’abus de position dominante (le « Bulletin provisoire »). Ce billet de blogue résume ces nouvelles lignes directrices.

En guise de contexte, l’abus de position dominante (article 79 de la Loi) survient lorsque i) une entreprise dominante ou un groupe d’entreprises dominant ii) se livre à une pratique d’agissements anticoncurrentiels, iii) de sorte que la concurrence est, a été ou sera vraisemblablement empêchée ou diminuée sensiblement dans un marché. L’article 78 de la Loi dresse une liste non exhaustive d’exemples d’agissements anticoncurrentiels. Les demandes fondées sur les dispositions relatives à l’abus de position dominante sont examinées uniquement par le Tribunal de la concurrence (le « Tribunal »). Lorsque les trois conditions prévues à l’article 79 sont réunies, le Tribunal peut interdire la pratique d’agissements anticoncurrentiels et, en outre, enjoindre à l’entreprise dominante de payer une sanction administrative pécuniaire (« SAP ») ou de prendre toute mesure raisonnable et nécessaire pour enrayer les effets de la pratique d’agissements anticoncurrentiels.

La LEB contient un certain nombre de modifications aux dispositions relatives à l’abus de position dominante, y compris : i) l’introduction d’une définition d’« agissement anticoncurrentiel »; ii) l’élargissement de la liste des agissements anticoncurrentiels figurant à l’article 78; iii) la spécification des facteurs qui seront pris en compte dans l’évaluation des effets de la concurrence; iv) la création de droits d’accès privé au Tribunal pour abus de position dominante; et v) le renforcement des SAP pouvant s’appliquer à une violation des dispositions relatives à l’abus de position dominante.

Définition du terme « agissement anticoncurrentiel »

Selon la LEB, « agissement anticoncurrentiel » s’entend de « tout agissement destiné à avoir un effet négatif visant l’exclusion, l’éviction ou la mise au pas d’un concurrent, ou à nuire à la concurrence ». Particulièrement, la jurisprudence qui découle des dispositions relatives à l’abus de position dominante a historiquement établi qu’un « agissement anticoncurrentiel » est une action destinée à évincer, à exclure ou à mettre au pas un concurrent, ou à nuire à la concurrence sur un marché pertinent. Ainsi, les modifications codifient cette définition déjà acceptée, et colmatent également une prétendue « brèche » dont pourraient profiter les entreprises dominantes pour échapper à l’examen lorsque leur conduite affaiblit la concurrence, mais n’a pas d’effet négatif sur un concurrent.

Le Bulletin provisoire indique que, de façon générale, le Bureau continuera d’appliquer son analyse actuelle pour cerner les agissements anticoncurrentiels, notamment en tenant compte des éléments de preuve subjectifs de l’intention, des conséquences raisonnablement prévisibles de l’agissement et de toute justification favorisant la concurrence ou l’efficience.

En ce qui a trait au nouvel article énonçant la définition (un agissement destiné à « nuire à la concurrence »), le Bulletin provisoire souligne qu’il faut considérer qu’il vise « toute forme de comportement ayant pour but d’affecter négativement le processus concurrentiel », comme un « comportement qui atténue la concurrence, au profit d’un ou de plusieurs concurrents », un comportement qui réduit la capacité ou la volonté des entreprises à se faire concurrence ou un comportement qui rend le parallélisme conscient « plus probable ou efficace » ou qui facilite autrement la coordination. À titre d’exemple, selon le Bulletin provisoire, il peut s’agir de ce qui suit :

  • Les accords entre concurrents (comme les contrats de licence ou les ententes de coentreprise).
  • La divulgation de renseignements de nature délicate du point de vue de la concurrence (notamment, une entreprise qui décide unilatéralement de communiquer des renseignements; des entreprises qui se communiquent mutuellement des renseignements de nature délicate du point de vue de la concurrence; la communication de renseignements de nature délicate du point de vue de la concurrence par l’entremise d’intermédiaires comme des associations commerciales, des coentreprises ou des développeurs d’algorithmes d’établissement des prix, ou au moyen de clauses d’alignement sur la concurrence qui donnent lieu à une connaissance mutuelle des décisions en matière de prix).
  • Les contrats faisant référence à des rivaux ou qui dépendent de ceux-ci (c.-à-d. contenant des clauses qui se rapportent à une relation commerciale différente impliquant au moins l’une des deux parties contractantes, comme les clauses NPF, les clauses de parité des prix, les clauses de non-discrimination ou les clauses d’alignement sur la concurrence).
  • Les acquisitions en série.

Cela signifie notamment que dans les cas où un accord ne pouvait auparavant faire l’objet d’un examen qu’en vertu de l’article 90.1 de la Loi (dispositions relatives aux ententes de collaboration entre concurrents pouvant faire l’objet d’un examen civil), le Bureau peut désormais, dans certains cas, choisir d’intenter un recours en vertu de l’article 79, qui prévoit des mesures correctives plus importantes, y compris des SAP potentiellement très élevées. De plus, dans le contexte d’une série de fusions (dont chacune, prise isolément, ne peut être considérée comme problématique en vertu des dispositions de la Loi relatives à l’examen des fusions), le Bureau peut choisir de procéder à un examen en vertu des dispositions relatives à l’abus de position dominante. Le Bulletin provisoire indique également que, dans certains cas, le Bureau peut examiner un comportement en vertu de plusieurs dispositions de la Loi simultanément.

Enfin, le Bulletin provisoire indique que les comportements visant à nuire à la concurrence peuvent être particulièrement importants dans les situations où plusieurs entreprises occupent une position dominante conjointe. À cet égard, le Bulletin provisoire souligne qu’un comportement de dominance conjointe peut entraîner l’application des dispositions sur l’abus de position dominante, qu’il soit ou non coordonné entre les entreprises conjointement dominantes. Plus particulièrement, il n’est pas nécessaire qu’il y ait un accord entre les entreprises concernant leur comportement, bien qu’un tel accord puisse être déterminant pour l’analyse du Bureau. Par exemple, selon le Bulletin provisoire, un comportement de dominance conjointe peut entraîner l’application des dispositions sur l’abus de position dominante dans les cas suivants : i) plusieurs entreprises s’entendent pour adopter un comportement anticoncurrentiel; ii) il y a un accord entre entreprises, ce qui constitue en soi un comportement anticoncurrentiel, comme indiqué ci-dessus; iii) une entreprise reconnaît à juste titre que si elle adopte un comportement anticoncurrentiel, ses concurrents feront certainement de même.

Liste des agissements anticoncurrentiels

Les modifications ont élargi la liste des agissements anticoncurrentiels figurant à l’article 78 de la Loi pour y inclure « la réponse sélective ou discriminatoire à un concurrent actuel ou potentiel, visant à entraver ou à empêcher l’entrée ou l’expansion d’un concurrent sur un marché ou à l’éliminer du marché ».

Bien qu’il soit reconnu dans le Bulletin provisoire que le nouvel exemple clarifie le champ d’application de l’article 78, il est mentionné que la liste figurant à l’article 78 a toujours été non exhaustive et que le Bureau estime que les dispositions sur l’abus de position dominante s’appliquaient auparavant à ce type de comportement. Ainsi, le Bureau est d’avis que cette modification n’élargit pas le champ d’application des dispositions relatives à l’abus de position dominante.

Facteurs pertinents pour l’évaluation des effets sur la concurrence

Les modifications ont ajouté une liste de facteurs qui peuvent être pris en considération au moment de déterminer si une pratique a eu, a ou aura vraisemblablement pour effet d’empêcher ou de diminuer sensiblement la concurrence sur un marché. Ces facteurs comprennent les suivants : a) les entraves à l’accès au marché, y compris les effets de réseau; b) tout effet de la pratique sur la concurrence hors prix ou par les prix, notamment la qualité, le choix ou la vie privée des consommateurs; c) la nature et la portée des changements et des innovations dans tout marché pertinent; et d) tout autre facteur pertinent qui est relatif à l la concurrence dans le marché et qui est ou serait touché par la pratique.

Il convient de souligner que le Bureau (et les tribunaux) prenait déjà en considération ces facteurs dans le cadre de son analyse au titre des dispositions relatives à l’abus de position dominante. En fait, plusieurs de ces facteurs figuraient dans des directives antérieures du Bureau. Or, au même titre que la liste élargie d’agissements anticoncurrentiels susmentionnée, le Bulletin provisoire confirme que ces modifications ne changent pas l’approche du Bureau en matière d’application de la loi.

Particulièrement, en ce qui concerne la protection de la vie privée des consommateurs, il est également confirmé dans le Bulletin provisoire que le Bureau ne considère pas l’introduction de la notion de « vie privée des consommateurs » au point b) comme créant un nouvel objet autonome de la Loi (p. ex., la protection de la vie privée), mais confirme simplement que la protection de la vie privée constitue une caractéristique importante de la qualité d’un produit à l’égard de laquelle les entreprises peuvent se livrer concurrence. 

Autres modifications

Les modifications ont également augmenté le montant des SAP disponibles en cas de violation des dispositions relatives à l’abus de position dominante et ont introduit un droit d’accès privé au titre duquel les parties privées peuvent désormais demander au Tribunal de la concurrence l’autorisation de soumettre une demande en vertu des dispositions sur l’abus de position dominante (avant les modifications, seul le commissaire de la concurrence pouvait réclamer réparation devant le Tribunal pour abus de position dominante).

Le Bulletin provisoire ne fournit pas d’orientations de fond actualisées concernant ces modifications.  En ce qui concerne l’obtention de SAP, le Bulletin provisoire confirme que le Bureau continuera à prendre en compte les mêmes principes que précédemment. Quant aux nouveaux droits d’accès privé, le Bulletin provisoire indique que ses orientations actuelles sur l’accès privé en vertu d’autres dispositions de la Loi s’appliquent.

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Le Bulletin provisoire fait l’objet d’une consultation publique et les commentaires à cet égard peuvent être soumis au Bureau en tout temps avant le 24 décembre 2023. Des commentaires peuvent être transmis par courrier, ou au moyen du formulaire de commentaires en ligne.

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Si vous avez des questions concernant les modifications apportées à la Loi sur la concurrence, vous pouvez communiquer avec tout membre du groupe Concurrence, commercialisation et investissements étrangers de Fasken. Notre groupe a conseillé de nombreux clients sur tous les aspects du droit canadien en matière de concurrence.

Les renseignements et les conseils fournis dans cet article ne constituent pas un avis juridique et ne devraient pas être considérés comme tels. Si vous avez besoin de conseils juridiques, veuillez communiquer avec un membre du groupe Concurrence, commercialisation et investissements étrangers de Fasken.